Opini –
*Pendahuluan: Gelar Adat di Ruang Publik Modern*
Pemberian gelar kehormatan adat kepada Presiden ke-7 Republik Indonesia, Joko Widodo, oleh para tokoh dan raja adat di Timor menarik perhatian karena mempertemukan dua dunia yang selama ini kerap dianggap terpisah: negara modern dan otoritas tradisional. Di satu sisi, Indonesia menjalankan pemerintahan berdasarkan konstitusi, pemilihan umum, hukum positif, dan birokrasi. Di sisi lain, masyarakat di berbagai daerah masih memelihara lembaga adat yang memperoleh kewibawaan dari sejarah, silsilah, ritus, serta pengakuan sosial.
Peristiwa tersebut diberitakan dengan istilah yang tidak selalu seragam. Ada pemberitaan yang menyebut gelar “Raja Timor”, sedangkan penjelasan lain menekankan kedudukannya sebagai gelar kehormatan, sesepuh, atau saudara kehormatan para raja. Perbedaan istilah ini penting. Penganugerahan adat tidak serta-merta menjadikan penerimanya penguasa wilayah, kepala pemerintahan, atau pemegang kewenangan hukum adat. Gelar itu lebih tepat dibaca sebagai simbol penghormatan sosial dan budaya.
Bagi ilmu administrasi publik, persoalannya bukan sekadar apakah seorang mantan presiden layak menerima gelar. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: mengapa otoritas adat masih memiliki daya legitimasi dalam negara demokratis, bagaimana kebijakan publik diterjemahkan menjadi pengakuan simbolik, dan di mana batas antara penghormatan budaya dengan pembentukan legitimasi politik? Kasus ini dapat menjadi pintu masuk untuk memahami corak administrasi publik Indonesia yang bekerja bukan hanya di dalam kantor birokrasi, melainkan juga dalam ruang budaya, jaringan sosial, dan ingatan kolektif masyarakat.
*Pulau Timor Tidak Pernah Berada di Bawah Satu Raja Tunggal*
Sejarah politik Pulau Timor perlu dijelaskan agar istilah “Raja Timor” tidak disalahpahami. Timor secara historis bukan sebuah kerajaan tunggal yang dipimpin oleh satu raja dengan kekuasaan terpusat. Pulau ini terdiri atas banyak wilayah politik atau kerajaan yang dalam sumber kolonial kerap disebut reino, landschap, atau swapraja. Kerajaan-kerajaan tersebut memiliki tingkat kemandirian, hubungan kekerabatan, pengaruh ritual, dan jaringan persekutuan yang berbeda-beda (Schulte Nordholt, 1971; Hägerdal, 2012).
Di wilayah Timor bagian barat dikenal antara lain Sonbai, Amanuban, Amanatun, Amarasi, Amfoang, Kupang, Mollo, Miomaffo, Insana, dan Biboki. Di kawasan tengah dan timur terdapat pula Wehali, Wewiku, Likusaen, Luca, Motael, Manufahi, serta banyak kerajaan atau domain lokal lainnya. Daftar itu tidak sepenuhnya tetap karena batas kekuasaan, nama wilayah, dan kedudukan penguasa berubah mengikuti peperangan, perkawinan politik, migrasi, perdagangan, dan campur tangan kolonial.
Wehali sering ditempatkan secara istimewa dalam kosmologi politik Timor. Dalam sejumlah tradisi, pusat Wehali dihubungkan dengan Maromak Oan sebagai figur sakral, sedangkan liurai menjalankan peranan yang lebih aktif dalam urusan duniawi. Di bagian barat, Sonbai memperoleh reputasi sebagai dinasti penting di kalangan masyarakat Atoni. Namun, hubungan antarkerajaan di Timor tidak sama dengan hierarki administratif negara modern.
Pengakuan terhadap suatu pusat ritual tidak selalu berarti kepatuhan politik yang seragam.
Karena itu, penyebutan raja-raja Pulau Timor harus dipahami dalam bentuk jamak. Mereka mewakili komunitas, wilayah adat, dinasti, atau jaringan sosial tertentu. Ketika beberapa raja berkumpul dan memberikan penghormatan kepada seorang tokoh nasional, tindakan itu memiliki bobot simbolik, tetapi tidak otomatis merepresentasikan seluruh masyarakat Timor, apalagi menciptakan jabatan baru yang menguasai pulau tersebut.
*Usif, Liurai, dan Struktur Kekuasaan Tradisional*
Sebutan bagi pemimpin tradisional di Timor beragam. Dalam lingkungan berbahasa Dawan atau Uab Meto, istilah usif umumnya merujuk pada bangsawan atau tuan. Dalam tradisi berbahasa Tetun, istilah liurai digunakan untuk penguasa tertentu dan kemudian meluas pemakaiannya, terutama dalam administrasi Portugis. Istilah loro, raja, fettor, temukung, lian nain, dan kepala suku juga muncul dengan fungsi yang tidak selalu sama di setiap tempat.
Kekuasaan tradisional Timor tidak semata-mata bersifat administratif. Seorang penguasa dapat memegang peranan politik, tetapi legitimasi sosial juga bertumpu pada pemangku ritus, penjaga rumah adat, tetua marga, pemilik tuturan, dan pengelola tanah ulayat. Schulte Nordholt (1971) menunjukkan bahwa sistem politik Atoni dibangun melalui relasi simbolik, dualisme fungsi, pertukaran, dan struktur kekerabatan. Kekuasaan karenanya tersebar dan dinegosiasikan, bukan hanya bergerak dari satu pusat komando.
Ciri tersebut penting bagi administrasi publik kontemporer. Pemerintah sering beranggapan bahwa masyarakat lokal dapat diwakili oleh satu tokoh formal. Padahal, legitimasi adat mungkin terbagi di antara beberapa figur dan lembaga. Raja atau usif dapat memiliki kewibawaan historis, sementara keputusan tentang tanah, ritual, atau penyelesaian konflik bisa membutuhkan persetujuan tetua lain. Tata kelola yang mengabaikan keragaman internal ini berisiko menyederhanakan masyarakat adat dan bahkan menciptakan konflik representasi.
*Kolonialisme dan Transformasi Kerajaan-Kerajaan Timor*
Kedatangan Portugis sejak abad ke-16 dan menguatnya pengaruh Belanda pada abad ke-17 mengubah konfigurasi politik Timor. Kekuatan kolonial tidak hanya berperang satu sama lain, tetapi juga membangun persekutuan dengan kerajaan lokal. Kontrak, perdagangan kayu cendana, misi keagamaan, perkawinan politik, serta dukungan militer membentuk hubungan baru antara penguasa lokal dan kolonial (Hägerdal, 2012).
Dalam proses tersebut, kategori “raja” sering merupakan terjemahan kolonial atas kedudukan yang sebenarnya lebih kompleks. Pemerintah kolonial membutuhkan perantara untuk menarik pajak, mengerahkan tenaga, menjaga ketertiban, dan menjalankan pemerintahan tidak langsung. Akibatnya, beberapa pemimpin memperoleh penguatan posisi, sedangkan yang lain kehilangan pengaruh. Batas wilayah yang sebelumnya cair kemudian dibakukan untuk kepentingan administrasi.
Pembagian kolonial antara wilayah Portugis dan Belanda juga ikut membentuk garis politik yang kemudian memisahkan Timor-Leste dan Timor Barat. Meski demikian, hubungan kekerabatan, bahasa, ritual, dan perdagangan masyarakat tidak sepenuhnya mengikuti batas negara. Sejarah inilah yang menjelaskan mengapa identitas “orang Timor” dapat hidup berdampingan dengan identitas kewarganegaraan yang berbeda.
Pada masa pascakolonial, kerajaan tidak lagi menjadi satuan pemerintahan berdaulat. Di wilayah Indonesia, swapraja secara bertahap diintegrasikan ke dalam struktur pemerintahan daerah. Di Timor-Leste, otoritas liurai dan struktur suco juga bernegosiasi dengan negara modern. Farram (2006) dan Castillo Sánchez (2022) menunjukkan bahwa pengaruh penguasa tradisional tidak lenyap; ia bertransformasi dalam politik lokal, penyelesaian konflik, identitas, serta hubungan masyarakat dengan negara.
*Dua Sumber Legitimasi: Tradisional dan Legal-Rasional*
Max Weber membedakan legitimasi tradisional, karismatik, dan legal-rasional (Weber, 1978). Pemerintahan Indonesia secara formal bertumpu pada legitimasi legal-rasional: kewenangan pejabat berasal dari konstitusi, undang-undang, pemilu, dan jabatan birokratis. Sebaliknya, kewibawaan raja adat bertumpu terutama pada tradisi, silsilah, ritus, dan penerimaan komunitas.
Penganugerahan gelar kepada Jokowi memperlihatkan perjumpaan kedua sumber legitimasi tersebut. Jokowi pernah memperoleh mandat legal-rasional melalui pemilihan presiden. Setelah masa jabatannya berakhir, penghargaan adat memberikan pengakuan dalam ranah yang berbeda, yakni ranah tradisional dan simbolik. Pengakuan itu tidak memperpanjang masa jabatan, tidak menciptakan kekuasaan konstitusional, dan tidak dapat menggantikan mandat elektoral.
Fenomena ini dapat disebut sebagai legitimasi ganda, tetapi istilah tersebut harus digunakan secara hati-hati. Legitimasi ganda tidak berarti dua otoritas memiliki kekuasaan formal yang setara. Ia menunjukkan bahwa seorang tokoh dapat memperoleh pengakuan dari lebih dari satu tatanan sosial. Dalam masyarakat majemuk, legitimasi legal dapat diperkuat atau diperdebatkan melalui penilaian budaya, moral, agama, dan adat.
Administrasi publik perlu memahami bahwa kepatuhan masyarakat tidak hanya dihasilkan oleh aturan. Kebijakan lebih mudah diterima ketika dipandang sejalan dengan nilai lokal dan disampaikan melalui figur yang dipercaya. Namun, penggunaan legitimasi adat untuk mendukung agenda pemerintah juga menyimpan risiko apabila institusi adat ditempatkan hanya sebagai alat mobilisasi atau dekorasi seremonial.
*Nilai Publik: Dari Infrastruktur Menjadi Pengakuan Sosial*
Mark H. Moore (1995) mengemukakan bahwa organisasi publik seharusnya tidak sekadar menghasilkan keluaran administratif, tetapi menciptakan nilai publik. Nilai itu muncul ketika kebijakan memberi manfaat nyata, memperoleh dukungan dan legitimasi, serta dapat dilaksanakan dengan kapasitas yang memadai. Dalam konteks Timor Barat dan Nusa Tenggara Timur, pembangunan jalan, bendungan, bandara, pelabuhan, serta pos lintas batas pada masa pemerintahan Jokowi kerap dijadikan dasar untuk menjelaskan munculnya penghargaan sosial.
Dari sudut pandang ini, gelar kehormatan dapat dibaca sebagai penerjemahan pengalaman kebijakan ke dalam bahasa budaya. Infrastruktur bukan hanya beton dan anggaran. Jalan dapat mengurangi keterisolasian, bendungan dapat membentuk harapan terhadap ketersediaan air, dan pos lintas batas dapat menghadirkan wajah negara di wilayah perbatasan. Ketika manfaat tersebut dirasakan, masyarakat dapat mengekspresikan apresiasi dengan simbol yang tersedia dalam tradisinya.
Akan tetapi, nilai publik tidak boleh disimpulkan hanya dari seremoni. Kehadiran proyek fisik harus dinilai bersama dampaknya terhadap akses pelayanan, ekonomi lokal, lingkungan, kelompok rentan, dan keberlanjutan fiskal. Penghargaan dari elite adat juga tidak selalu identik dengan penilaian seluruh warga. Administrasi publik membutuhkan data, partisipasi, dan evaluasi yang lebih luas agar apresiasi simbolik tidak menggantikan pengukuran kinerja yang objektif.
Di sinilah artikel opini harus menjaga keseimbangan. Mengakui nilai simbolik penghargaan tidak berarti menutup ruang kritik terhadap kebijakan. Sebaliknya, mengkritisi kemungkinan kepentingan politik tidak berarti merendahkan keputusan lembaga adat. Keduanya dapat dibahas secara bersamaan selama analisis membedakan fakta, persepsi, dan interpretasi.
*Politik Simbolik dan Modal Simbolik*
Murray Edelman (1964) menjelaskan bahwa politik bekerja tidak hanya melalui keputusan material, tetapi juga melalui simbol yang membentuk persepsi, emosi, dan harapan. Gelar adat, pakaian tradisional, upacara, serta kehadiran para raja menghasilkan pesan yang mudah dikenali publik. Ia menyampaikan kedekatan, penghormatan, dan penerimaan tanpa harus dirumuskan dalam bahasa kebijakan.
Pierre Bourdieu (1991) menyebut pengakuan semacam itu sebagai modal simbolik: kehormatan, prestise, dan kewibawaan yang diakui orang lain. Modal simbolik dapat dikonversi menjadi pengaruh sosial atau politik. Karena Jokowi tetap merupakan figur nasional yang berpengaruh setelah tidak lagi menjabat sebagai presiden, penganugerahan gelar adat tentu memiliki efek komunikasi politik, terlepas dari apakah efek tersebut direncanakan atau tidak.
Efek politik tidak otomatis menjadikan upacara adat sebagai manipulasi. Hampir semua tindakan publik tokoh terkenal menghasilkan tafsir politik. Yang perlu dijaga adalah transparansi mengenai siapa yang memberikan gelar, apa nama dan maknanya, komunitas mana yang diwakili, bagaimana proses keputusannya, dan apakah terdapat klaim kewenangan yang berlebihan. Kejelasan tersebut menghormati masyarakat adat sekaligus mencegah publik menganggap gelar simbolik sebagai penobatan kekuasaan formal.
*Collaborative Governance dan Posisi Institusi Adat*
Ansell dan Gash (2008) menjelaskan collaborative governance sebagai proses ketika lembaga publik melibatkan aktor nonnegara secara langsung dalam pengambilan keputusan yang berorientasi konsensus. Osborne (2010) melalui New Public Governance juga menekankan bahwa pelayanan dan kebijakan publik dihasilkan oleh jejaring organisasi, bukan oleh pemerintah sebagai aktor tunggal.
Dalam konteks Timor, lembaga adat dapat menjadi mitra penting pemerintah. Mereka memiliki pengetahuan tentang sejarah wilayah, tanah ulayat, hubungan antarmarga, bahasa lokal, dan mekanisme perdamaian. Pada beberapa kasus, pemangku adat mampu menjembatani konflik yang sulit diselesaikan hanya melalui prosedur birokrasi. Pengakuan konstitusional terhadap masyarakat hukum adat juga menunjukkan bahwa modernisasi negara tidak harus berarti penghapusan tradisi.
Namun, kolaborasi bukan penyerahan seluruh kewenangan kepada elite adat. Prinsip hak asasi manusia, kesetaraan gender, keterbukaan, akuntabilitas, dan perlindungan kelompok minoritas tetap harus dijaga. Institusi adat pun tidak selalu homogen dan bebas konflik kepentingan. Kolaborasi yang sehat memerlukan pemetaan aktor, prosedur representasi yang jelas, ruang deliberasi, dan mekanisme pengaduan.
Karena itu, hubungan pemerintah dengan raja-raja Timor sebaiknya tidak berhenti pada seremoni. Hubungan tersebut dapat diarahkan untuk pelestarian budaya, pendidikan sejarah lokal, penyelesaian konflik agraria, pengelolaan lingkungan, perlindungan tenun dan pengetahuan tradisional, serta peningkatan kualitas pelayanan di wilayah terpencil. Dengan cara ini, penghormatan terhadap adat menghasilkan manfaat publik yang lebih nyata.
*Batas Penghormatan Budaya dan Legitimasi Politik*
Pertanyaan kritisnya adalah di mana batas antara penghormatan budaya dan legitimasi politik. Batas tersebut tidak dapat ditentukan hanya dari niat penyelenggara, sebab makna politik juga dibentuk oleh pemberitaan, media sosial, pendukung, dan penentang tokoh. Upacara yang dimaksudkan sebagai penghargaan budaya dapat digunakan pihak lain sebagai bukti dukungan politik.
Untuk menjaga kepercayaan publik, setidaknya ada tiga prinsip yang perlu diperhatikan. Pertama, ketepatan informasi: nama gelar dan kedudukannya harus dijelaskan tanpa sensasionalisme. Kedua, independensi adat: keputusan harus berasal dari proses internal yang dapat dipertanggungjawabkan, bukan tekanan pemerintah atau kepentingan elektoral. Ketiga, proporsionalitas: gelar simbolik tidak boleh digunakan untuk mengklaim otoritas atas masyarakat adat atau wilayah adat.
Prinsip tersebut sejalan dengan gagasan New Public Service yang menempatkan warga negara sebagai pemilik kepentingan publik, bukan sekadar objek yang diarahkan pemerintah (Denhardt & Denhardt, 2015). Kepercayaan publik dibangun melalui dialog, pelayanan yang adil, keterbukaan, dan pertanggungjawaban. Gelar kehormatan dapat memperkaya hubungan sosial, tetapi tidak dapat menggantikan kualitas pemerintahan.
*Pelajaran bagi Administrasi Publik Indonesia*
Kasus ini memberikan beberapa pelajaran. Pertama, negara modern tidak bekerja di ruang hampa budaya. Kebijakan yang sama dapat dimaknai berbeda oleh komunitas berdasarkan sejarah dan pengalaman mereka. Administrator publik perlu memiliki kompetensi budaya agar tidak memperlakukan adat sebagai ornamen.
Kedua, legitimasi pemerintahan bersifat multidimensional. Pemilu dan hukum menyediakan dasar formal, tetapi kepercayaan sehari-hari dibentuk oleh kinerja, keadilan, kedekatan, identitas, serta pengalaman pelayanan. Pemerintah yang sah secara hukum masih dapat kehilangan kepercayaan sosial; sebaliknya, tokoh adat yang dihormati belum tentu memiliki kewenangan formal.
Ketiga, simbol perlu diikuti substansi. Apabila penghargaan kepada Jokowi dikaitkan dengan pembangunan, pembahasan publik seharusnya berlanjut pada pertanyaan tentang keberlanjutan manfaat proyek, kualitas layanan dasar, kemiskinan, air bersih, pendidikan, kesehatan, dan kesempatan ekonomi masyarakat Timor. Penghormatan terbaik terhadap komunitas adat bukan hanya menerima gelar, tetapi memastikan kebijakan benar-benar melindungi martabat dan hak mereka.
Keempat, media dan akademisi perlu menghindari penyederhanaan. Istilah “Raja Timor” terdengar kuat, tetapi dapat menutupi kenyataan bahwa Timor memiliki banyak kerajaan dan struktur adat. Ketelitian istilah bukan persoalan kecil; ia menentukan apakah sejarah lokal dihormati atau justru diubah menjadi komoditas politik.
*Penutup: Mahkota Tertinggi Tetap Kepercayaan Publik*
Penganugerahan gelar kehormatan oleh raja-raja atau tokoh adat Timor kepada Jokowi memperlihatkan bahwa tradisi tetap hidup di tengah negara modern. Peristiwa tersebut menyatukan sejarah kerajaan, pengalaman pembangunan, komunikasi politik, dan pencarian legitimasi dalam satu panggung simbolik.
Dari perspektif administrasi publik, gelar itu sebaiknya dipahami sebagai pengakuan budaya, bukan jabatan pemerintahan. Nilainya terletak pada kemampuan simbol tersebut merawat hubungan, menghargai pengalaman masyarakat, dan membuka dialog antara negara dengan institusi adat. Nilai itu akan berkurang apabila gelar dibesar-besarkan menjadi klaim kekuasaan atau digunakan untuk menutup kritik terhadap kinerja publik.
Pada akhirnya, negara dan lembaga adat sama-sama membutuhkan kepercayaan. Raja memperoleh kewibawaan karena diakui komunitas, sedangkan pemerintah memperoleh legitimasi karena menjalankan hukum dan melayani warga. Keduanya dapat saling memperkuat apabila hubungan dibangun secara setara, transparan, dan berorientasi pada kepentingan publik. Gelar kehormatan mungkin menjadi mahkota simbolik, tetapi dalam pemerintahan demokratis, mahkota tertinggi tetaplah kepercayaan publik yang lahir dari keadilan, pelayanan berkualitas, dan manfaat nyata bagi masyarakat.
*Desentralisasi dan Pengakuan terhadap Masyarakat Adat*
Reformasi dan desentralisasi membuka ruang yang lebih besar bagi pengakuan identitas lokal. Pasal 18B ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan pengakuan dan penghormatan negara terhadap kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat serta prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Rumusan ini menunjukkan bahwa adat diakui, tetapi pengakuannya berada dalam kerangka konstitusional dan memerlukan pembuktian mengenai komunitas, wilayah, kelembagaan, serta norma yang masih dijalankan.
Dalam praktik administrasi daerah, hubungan tersebut tidak selalu sederhana. Pemerintah membutuhkan kepastian mengenai siapa yang sah mewakili komunitas, sementara masyarakat adat dapat memiliki lebih dari satu pusat kewibawaan. Pemerintah daerah kadang memilih figur yang paling mudah diajak berkomunikasi, tetapi pilihan administratif itu belum tentu sama dengan pengakuan sosial di tingkat kampung. Karena itu, pelibatan raja atau pemangku adat perlu didasarkan pada pemetaan kelembagaan, konsultasi terbuka, dan penghormatan terhadap mekanisme internal masyarakat.
Desentralisasi juga membawa paradoks. Kebangkitan simbol kerajaan dapat memperkuat identitas dan kebanggaan lokal, tetapi dapat pula mendorong persaingan gelar, klaim wilayah, atau perebutan akses terhadap sumber daya pemerintah. Tugas administrasi publik bukan menentukan siapa yang paling mulia secara genealogis, melainkan memastikan bahwa setiap kerja sama dengan institusi adat memenuhi prinsip legalitas, inklusivitas, dan akuntabilitas.
Dengan demikian, penganugerahan gelar kepada tokoh nasional seharusnya menjadi momentum untuk memperjelas tata hubungan antara pemerintah dan lembaga adat. Penghormatan simbolik akan lebih bermakna apabila diikuti kebijakan yang melibatkan komunitas secara substantif: pengakuan hak, dokumentasi sejarah, perlindungan situs budaya, serta partisipasi dalam perencanaan pembangunan. Di sinilah desentralisasi dapat menjembatani tradisi dan negara, bukan sekadar mempertemukan keduanya di panggung seremoni. **
*Daftar Pustaka*
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571. https://doi.org/10.1093/jopart/mum032
Bourdieu, P. (1991). Language and symbolic power. Harvard University Press.
Castillo Sánchez, A. del. (2022). Traditional authorities and external democratic models in the state formation process in Timor-Leste. Estudios de Asia y África, 57(3), 519-545. https://doi.org/10.24201/eaa.v57i3.2787
Denhardt, J. V., & Denhardt, R. B. (2015). The new public service: Serving, not steering (4th ed.). Routledge.
Edelman, M. (1964). The symbolic uses of politics. University of Illinois Press.
Farram, S. G. (2006). The enduring influence of Timor’s traditional rulers: Liurais and rajas in politics, resistance movements and militias. In S. Kleinert (Ed.), Crossing cultures: Art, politics and identity (pp. 70-85). Charles Darwin University Press.
Fox, J. J. (Ed.). (1977). The flow of life: Essays on Eastern Indonesia. Harvard University Press.
Hägerdal, H. (2012). Lords of the land, lords of the sea: Conflict and adaptation in early colonial Timor, 1600-1800. KITLV Press.
Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
Osborne, S. P. (Ed.). (2010). The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. Routledge.
Schulte Nordholt, H. G. (1971). The political system of the Atoni of Timor. Martinus Nijhoff.
Weber, M. (1978). Economy and society: An outline of interpretive sociology. University of California Press.
